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IL FUTURO DELLA CORTE DI CASSAZIONE
di Aniello Nappi
Una nuova riforma del giudizio civile di cassazione è stata varata il 18 giugno 2009, ad appena tre anni dalla precedente riforma del 2 febbraio 2006, in parte abrogata. La sezione filtro, istituita dalla nuova legge, potrebbe effettivamente risolvere gli annosi problemi della Corte suprema, le cui sezioni civili sono oggi gravate da un arretrato imponente.
Ma tutto dipenderà da come la legge sarà attuata sul piano organizzativo.
Nella crisi ormai insostenibile del sistema giudiziario italiano, la Corte di cassazione, con i suoi centomila ricorsi civili arretrati, ne è anche in questo senso il vertice.
Infatti, se pure la corte aumentasse la sua produttività del dieci per cento l'anno, come è avvenuto nel 2008, occorrerebbero trent'anni per rimediare, sempre che il numero annuale dei ricorsi non riprenda a crescere.
Anche per far fronte a questa spaventosa zavorra, il d. lgs. n. 40 del 2006 riformò il giudizio civile di cassazione, nel dichiarato intento di favorire la funzione di orientamento della giurisprudenza che alla Corte assegnano sia l'ordinamento giudiziario sia la Costituzione.
Due furono gli aspetti principali di quella riforma.
Fu previsto che ciascun motivo del ricorso per cassazione dovesse concludersi con un quesito di diritto, cui la Corte doveva fornire risposta con l'enunciazione di un principio di diritto. Fu introdotto un procedimento abbreviato, per la decisione sui ricorsi inammissibili e su quelli manifestamente fondati o infondati.
Dopo appena tre anni, il legislatore è nuovamente intervenuto sul giudizio civile di cassazione con la legge n. 69 del 2009.
La nuova riforma ha abrogato la norma sul quesito di diritto, invisa al ceto forense, e ha istituito un'apposita sezione della Corte, la cosiddetta sezione filtro, per il vaglio di ammissibilità dei ricorsi, secondo il rito abbreviato già previsto dalla riforma del 2006 e sulla base di una rigorosa definizione legale dei casi di inammissibilità dell'impugnazione.
Come già con la riforma del 2006, dunque, s'è riconosciuta l'indispensabilità di una selezione preliminare dei ricorsi. Ma diversamente dal 2006 s'è affidata l'effettività di questa selezione a una più rigorosa definizione delle condizioni di ammissibilità dei ricorsi, piuttosto che al formalistico metodo del quesito.
In realtà è la selezione dei ricorsi in ragione dell'importanza generale delle questioni, e quindi nella prospettiva dell'interesse dell'ordinamento anziché degli interessi delle parti, a caratterizzare davvero il giudizio dinanzi alle corti supreme nei paesi più avanzati. E senza selezione preliminare la funzione di orientamento della giurisprudenza non può risultare effettiva.
Infatti nella prospettiva dell'ordinamento una questione di diritto si pone davvero solo quando la decisione del caso singolo possa determinare un adeguamento o un mutamento della giurisprudenza di legittimità. Se invece la controversia può essere risolta in applicazione di una giurisprudenza indiscussa, la questione è di diritto solo nella prospettiva delle parti, perché nella prospettiva dell'ordinamento il problema giuridico è già risolto.
E' certamente corretto dunque il principio enunciato con la nuova riforma, laddove considera inammissibile il ricorso «quando il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l'esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l'orientamento della stessa».
Il funzionamento del sistema tuttavia non dipenderà tanto dalle nuove norme, quanto dall'organizzazione interna della Corte, che esigerebbe un serio ripensamento.
Attualmente, e secondo tradizione, l'esame preliminare dei ricorsi è affidato a uno sparuto numero di magistrati, che non saranno poi relatori nel giudizio sui ricorsi esaminati. I magistrati selezionatori si limitano a classificare i ricorsi per materia e difficoltà. Sarà poi il presidente titolare di ciascuna sezione ad assegnare il ricorso a un relatore e a fissarne l'udienza di trattazione, operando sulla base delle sintetiche indicazioni dei selezionatori.
Ma la selezione preliminare dei ricorsi non può essere un'operazione superficiale; e, se è uno studio serio, equivale alla preparazione del ricorso da parte del relatore.
Nella situazione attuale dunque l'esame preliminare o è solo approssimativo, risultando quindi inutile, se non dannoso; ovvero è serio e approfondito, ma comporta uno spreco inaccettabile di energie, perché quello stesso ricorso dovrà essere poi esaminato altrettanto seriamente anche da un altro magistrato, indicato come relatore.
Insomma oggi i ricorsi vengono classificati, non vengono selezionati per distinguerne quelli che meritano una decisione destinata a fungere da precedente. Mentre proprio questa selezione, non meramente classificatoria, consente un adeguato funzionamento delle altre corti supreme, non solo in Europa.
Inoltre, con l'attuale organizzazione della Corte, la quantità e la qualità del lavoro di ciascun magistrato non dipende tanto dal suo impegno, quanto dalle indicazioni dei selezionatori e dalle decisioni del presidente titolare della sezione. E tutto ciò porta a un livellamento verso il basso dell'indice di produttività dei magistrati, che non si sentono e non sono in realtà responsabili di tale produttività. Con l'ulteriore disastrosa conseguenza che la nomina a presidente di sezione, non potendo essere fondata su un'affidabile valutazione di merito, avviene prevalentemente per anzianità, alle soglie del settantesimo anno di età.
Sarebbe indispensabile e urgente allora un radicale cambiamento del modello organizzativo della Corte, oggi incentrato sulla insostenibile distinzione tra selezionatore e relatore.
Una risposta adeguata a questo problema potrebbe essere mutuata dai tribunali, nei quali ciascun magistrato ha il suo ruolo di cause, che istruisce e porta alla decisione, con modi e tempi espressivi delle sue personali capacità e preparazione.
Analogamente a ciascun magistrato della Corte di cassazione dovrebbe essere assegnato un ruolo di ricorsi, che egli stesso esaminerà direttamente anche come relatore, decidendo se proporne la trattazione in udienza pubblica o con il rito abbreviato camerale.
La nuova sezione della Corte, istituita dalla legge n. 69 del 2009, dovrebbe essere perciò costituita da tutti i magistrati delle sezioni civili, in modo che con la doppia assegnazione, alla sezione ordinaria e alla sezione filtro, ciascun magistrato possa essere selezionatore dei ricorsi di cui sarà anche relatore.
Dalle scelte che saranno compiute in attuazione della legge n. 69, prima della sospensione estiva, dipenderà dunque il futuro della nostra Corte di cassazione.
Aniello Nappi
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UNA RIFORMA PER LA GIUSTIZIA
di Aniello Nappi
Se si vuole una riforma che renda efficiente il sistema giudiziario, anziché depotenziarlo, non è più possibile considerare il settore della giustizia penale separatamente da quello della giustizia civile. Occorre puntare perciò sulla magistratura onoraria, inglobandola nel tribunale, giudice effettivamente unico di primo grado, e attribuendole un ruolo integrativo, non sostitutivo, di quella togata. Al giudice di pace andrebbe affidato un procedimento speciale premiale, applicabile in particolare a tutti gli illeciti minori, sia amministrativi sia penali.
Il 19 marzo 1998 fu varata una delle più importanti riforme del sistema giudiziario, la «istituzione del giudice unico di primo grado», con l'abolizione dell'ufficio di pretura.
Tuttavia l'unificazione degli uffici giudiziari di primo grado fu solo parziale, perché per il processo civile fu preservata la competenza del giudice di pace, organo giudiziario di primo grado distinto dal tribunale. E la sostanziale vanificazione della riforma fu completata il 28 agosto 2000 con le disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, cui fu attribuito un autonomo grado di giudizio anche nel processo penale.
La soppressione delle preture non comportò dunque un effettivo superamento della pluralità degli uffici giudiziari di primo grado. E oggi le sentenze sia civili sia penali del giudice di pace sono di regola appellabili.
Il pretore, uscito dalla porta, è rientrato trasfigurato dalla finestra.
Ora sembra si sia compreso che occorre inglobare le diverse figure di magistrati onorari nel tribunale, reso così giudice effettivamente unico di primo grado.
Il precedente Governo aveva predisposto un disegno di legge in tal senso, che avrebbe finalmente attuato l’art. 106 comma 2 Cost., attribuendo ai magistrati onorari "le funzioni attribuite a giudici singoli" del tribunale monocratico. E tuttavia quel progetto continua a prevedere l’appellabilità delle decisioni del giudice di pace, attribuendone la competenza alle corti d’appello, con una rinuncia ai vantaggi di un diverso coordinamento tra magistratura onoraria e togata. Infatti la riduzione del lavoro dei magistrati togati di primo grado rimarrebbe senza seguito nei giudizi d’appello e di cassazione.
In realtà, tramontata l'ideologia di un giudice di pace amministratore di un'indefinita giustizia alternativa, è ormai chiaro che l'istituzione del giudice di pace serve a ridurre il carico di lavoro dei magistrati ordinari, trasferendo a un corpo di magistrati onorari, selezionati con criteri di professionalità meno rigorosi, gli affari civili e penali di minore importanza.
La magistratura onoraria deve dunque avere un ruolo integrativo, non sostitutivo, di quella togata. E al giudice di pace va affidato un procedimento speciale di primo grado, applicabile in particolare a tutti gli illeciti minori, sia amministrativi sia penali.
Il modello dovrebbe essere quello del procedimento monitorio, con un contraddittorio sulle prove desumibili dagli atti delle indagini di parte, esclusa ogni attività istruttoria dinanzi al giudice.
Le sentenze di condanna pronunciate dal giudice di pace sarebbero opponibili dinanzi al tribunale monocratico, che, pronunciando con sentenza inappellabile, potrebbe applicare in ogni caso una sanzione anche diversa e più grave di quella fissata nella decisione opposta e revocare i benefici già concessi.
Si avrebbe così una forte semplificazione del procedimento, unificato per illeciti amministrativi e penali, senza alcuna rinuncia a un’eventuale pienezza delle garanzie nel giudizio di opposizione. Ma con la spinta deflativa derivante dalla previsione che il giudizio di opposizione potrebbe portare all’irrogazione di una sanzione più grave. L’attuale disciplina delle sanzioni applicabili dal giudice di pace ne esclude la funzione premiale, che potrebbe invece derivare dalla loro previsione come alternativa solo eventuale alla pena detentiva.
Questa impostazione consentirebbe di estendere le competenze del giudice di pace anche a reati più gravi, se commessi da un incensurato, e comunque a tutti i fatti per i quali si ritenga accettabile l'irrogazione di una sanzione non detentiva.
Diventerebbe così davvero proficua la stessa depenalizzazione, che è stata a lungo mitizzata, quale misura autosufficiente e alternativa all’attribuzione di competenze penali al giudice di pace.
La sostituzione della sanzione amministrativa a quella penale non si risolve in realtà in una riduzione del lavoro giudiziario. Spesso è solo una partita di giro, perché il provvedimento che irroga la sanzione amministrativa rimane pur sempre opponibile dinanzi al giudice civile. E la già disastrosa lentezza del processo civile finisce per incentivare l'impugnazione anche delle sanzioni più lievi. La sostituzione della sanzione penale rischia, così, di tradursi nella rinuncia a qualsiasi sanzione, favorendo quel clima di illegalità diffusa che, nelle regioni meridionali, ha consentito alla criminalità di costituirsi in potere organizzato.
La depenalizzazione richiederebbe perciò un adeguamento anche del processo civile, che si otterrebbe puntando sul giudice di pace quale organo del tribunale competente per un procedimento semplificato e premiale.
In questa stessa logica occorrerebbe affidare al giudice di pace un procedimento di conciliazione anche per le altre controversie civili di minore portata.
La conciliazione è alternativa alla decisione, che, dovendo fondarsi su una regola di giudizio applicabile in tutti i casi simili, è sempre molto costosa, anche per la parte vittoriosa, perché richiede un accertamento rigoroso. Vi sono casi in cui piuttosto che avere riconosciuta la ragione secondo legge, conviene accettare una riparazione minore ma immediata. E in questi casi è amplissimo lo spazio per la conciliazione, se la si incentiva, ad esempio con una disciplina premiale dell'onere delle spese.
Oggi si tende ad affidare la conciliazione a organi distinti da quelli competenti per la decisione. Ma la costruzione come speciale del procedimento dinanzi al giudice di pace potrebbe ammettere il cumulo di funzioni conciliative e giurisdizionali, perché l’opponibilità della decisione dinanzi al giudice togato lascerebbe aperto l'accesso a un rito pienamente garantito.
Insomma, se si vuole una riforma che renda efficiente il sistema giudiziario, anziché depotenziarlo, non è più possibile considerare il settore della giustizia penale separatamente da quello della giustizia civile. Occorre perciò puntare sulla magistratura onoraria.
Aniello Nappi
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